Taastuvenergia toetussüsteemi muutmine viib vastuollu õiguskindluse põhimõttega

Sel nädalal tegi Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium lõpuks avalduse, milles teatas taastuvenergiatasude süsteemi põhjalikust muutmisest selliselt, et toetuse maksmine seatakse  sõltuvusse börsihinnast, taastuvenergiaallika või tootmisviisi liigist ning Eestis taastuvenergia tootmisele seatud üldise lae saavutamisest. Uue süsteemi jõustumiseni loodab ministeerium jõuda 2013. aastal. Ministeerium ei ole seni andnud selgitust, kas toetussüsteemi muudatused puudutavad kõiki taastuvenergia tootjaid või üksnes neid, kes seaduse jõustumisest uute tootmisseadmetega tootmist alustavad. Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi kava rohkem lahti seletavat seaduseelnõud ega seletuskirja, millest saaks uurida seaduse vastuvõtmise täpsemaid tagamaid ning seadusega kaasneda võivate mõjude analüüsi, ei ole laiemale avalikkusele avaldatud. Selge on, et riik on taastuvenergia toetussüsteemi reformikava planeerides ja välja töötades pannud tõsiselt proovile taastuvenergiasse juba investeerinud või veel investeerida kavatsevate ettevõtjate usalduse.

Riik põhjendab täna kehtiva toetussüsteemi muutmise vajadust eelkõige argumendiga, et toetussüsteem on tootjate suhtes ülimalt helde. Helduse peavad kinni maksma lõpptarbijad, kelle jaoks elektriarved isegi kiires tempos kasvavad, eriti peatse elektrituru avanemise kontekstis. Et nii praeguse kui ka tulevase süsteemi kohaselt kannab taastuvenergia toetamiseks kuluva tasu lõpptarbija, vastu vaielda ei saa. Kindlasti on tarbijatele mõistliku hinnaga elektrivarustuse kättesadavus üks elektrisektori avalikest teenustest, mille eest riik hea seisma peab.

Siiski on ka taastuvenergia tootmine (samaväärselt mõistliku hinnaga elektrivarustusele) üks Euroopa Parlamendi ja Nõukogu elektri siseturu direktiivi 2009/72 artiklis 3 (varasemalt elektri siseturu direktiivi 2003/54 art 3) nimetatud elektrisektori avalikest teenustest, mille eest riik samuti hoolitsema peab. Iga liikmesriik peab vastavalt  Euroopa Liidu aluslepingule (Lissaboni leping) artiklile 194 tagama oma riigis taastuvate energiaallikate väljaarendamise. See peab toimuma nii energiaturu pikaajalise toimimise, varustuskindluse, konkurentsivõimelisuse kui ka keskkonnakaitseliste eesmärkide täitmise kaalutlustel.

Aastatel 2005-2007 kinnitati Eestis esimene elektrimajanduse arengukava aastateks 2005-2015 ning kujundati elektrituruseaduses välja tänased taastuvenergia toetussüsteemi põhimõtted ja süsteem. Täna on toimunud fundamentaalne muutus riigi suhtumises taastuvenergiasse ja selle tootjatesse. Toona leiti, et Eesti peab täitma nii siseriiklikult kui ka Euroopa Liidu tasandil võetud taastuvenergia tootmise edendamise ja taastuvenergia uute tootjate turuletoomise kohustused. Sealjuures rõhutati, et paratamatult kaasneb sellega elektrihinna tõus lõpptarbijatele, sest säästlikud elektri tootmise viisid on kallimad ning ei ole ilma riiklike toetusteta konkurentsivõimelised. Tolleaegses elektrimajanduse arengukavas 2005-2015 on selgesõnaliselt öeldud, et riiklikud taastuvenergia toetus- ja suunamisskeemide kujundamisel rakendatavad meetmed on järjepidevad, läbipaistvad ja pikaajaliselt jätkusuutlikud. Lisaks elektrimajanduse arengukavale rõhutas riik taastuvenergia tähtsust ka teistes riiklikes arengukavades, olgu siinkohal nimetatud kasvõi Eesti säästva arengu riiklikut strateegiat või Eesti majanduskasvu ja tööhõive kava.

Tulles tagasi tänasesse päeva ja kavandatud toetussüsteemi muutmise juurde, siis tekib põhjendatult küsimus, kas praegused tootjad võisid investeeringuid tehes loota senise toetussüsteemi pikaajalisele stabiilsusele? Samuti arvata, et kui riik investeeringu tegemise ajal lubas kindlas suuruses toetust kuni 12 aastaks, siis riik oma lubadust sellise perioodi jooksul, mis energiatööstuses tehtavate investeeringute tavapärast tasuvusaega arvestades on tavapärane, murda ei saa. Teisisõnu, kas tänased taastuvenergia tootjad võivad ja saavad tugineda õiguskindluse põhimõttele ning nõuda, et nende suhtes ei või toetussüsteemi tagasiulatuvalt ebasoodsamaks muuta?

Õiguskindluse põhimõte on tõepoolest üks olulisemaid õigusriigi tunnuseid ja Eesti põhiseadusega kaitstud õigushüve. Õiguskindlus tähendab ühelt poolt nii selgust kehtivate õigusnormide sisu osas kui ka kindlust kehtestatud normide püsimajäämise osas. Õiguskindluse printsiibi sisuks on usalduse kaitsmine, mis keelab riigil anda välja uut õigustloovat õigusakti, millel on võrreldes varasemaga ebasoodne tagasiulatuv mõju. Sellest põhimõttest saab riik teha erandi üksnes siis, kui esinevad ülekaalukad põhjused. Täna selliseid ülekaalukaid põhjuseid peale tarbija jaoks elektrihinna tõusu välja ei kooru ning ka avatud debatt ülekaalukate põhjuste esinemise või puudumise üle ning kõigi puudutatud isikute huvide igakülgseks ja põhjalikuks kaalumiseks puudub. Õiguskindluse põhimõte lubab erandkorras kehtestada riigil õigusakte, mis toovad kaasa negatiivse tagasiulatuva mõju, kuid rakendatavad abinõud peavad ka siis olema  proportsionaalsed, st sobivad, vajalikud ja mõõdukad soovitud eesmärgi saavutamiseks.

Teatavasti on Euroopa Liidu liikmesriikides kasutusel mitmeid erinevaid taastuvenergia otseseid ja kaudseid toetusmeetmeid (nende hulgas on ka neid, mis ei sunni üksnes lõpptarbijaid kogu taastuvenergia toetuskoormist enda kanda võtma), mille osas tuleks kindlasti ka Eestil kaaluda, kas turuosaliste õiguskindluse säilitamiseks praeguste tootjate suhtes ei oleks võimalik leida alternatiivsete lahenduste hulgast sobivamat meedet, kui tootjate põhiõiguste ja –vabaduste rikkumine.

Riigi poolt on välja öeldud veel teinegi vastuoluline põhjus praeguse süsteemi muutmiseks. Nimelt leiab riik, et kuna praegu töös olevate taastuvenergia projektide lõpuleviimisel ei ole Eestil aastaks 2020 mingit probleemi Euroopa Liidule lubatud riikliku taastuvenergia 25%-lise eesmärgi saavutamisel, siis miks peaks Eesti tarbija maksma kinni eesmärki ületava taastuvenergia toetuse või tootjate ülisuure kasumi. Siinkohal tasuks esmalt viidata Taastuvenergia direktiivis 2009/28 ette nähtud liikmesriikide kasutamata taastuvenergialt tulu teenimise võimalusele, mis annab nendele liikmesriikidele, kelle taastuvenergia täitmise eesmärk ületatakse võimaluse teha kasumlikku kaupa nende liikmesriikidega, kellel riiklikku taastuvenergia eesmärki muidu täita ei õnnestuks. Sisuliselt on tegemist sarnase kasutamata potentsiaaliga süsteemiga nagu CO2 kvootidega kauplemine, mille osas Eesti on senini edukaid tehinguid sõlminud.

Teisalt ei tohiks riik teha täna etteheiteid ettevõtjatele, kes omal ajal alustasid taastuvenergia tootmisega teadmata, kas äri osutub kasumlikuks või läbikukkunuks. Põhiküsimus on tegelikult ju selles, kuidas nii tootjate kui tarbijate põhiseaduslikke huve riivamata leida olemasolevate lahenduste seast need, mis taastavad investorite usalduse, julgustavad uusi investoreid Eestisse investeerima ning tagavad tarbijatele ka tulevikus mõistliku hinnaga, varustuskindla ja keskkonnasäästliku elektri kättesaadavuse.

Euroopa Liidu liikmesriikidest asusid vaatamata Euroopa Komisjoni antud hoiatusele mitte muuta varasemalt lubatud taastuvenergia toetusi, selle aasta alguses siiski tagasiulatuvalt toetusi vähendama Tšehhi, Itaalia ja Hispaania. Sellele järgnes Euroopa Komisjoni terav kriitika. Euroopa Komisjoni energeetikavolinik Günther Oettinger märkis aasta alguses, et mõistetavad võivad olla tulevaste projektide taastuvenergia toetuste kärped, kuid Euroopa Komisjon ei luba tagasiulatuvat toetuste vähendamist. Samasuguse seisukoha ütles mais 2011 Brüsselis toimunud Taastuvenergia konverentsil välja ka Euroopa Komisjoni peadirektoraadi direktor Philip Lowe märkides seejuures, et taastuvenergia toetussüsteemide loomisel tuli anda investeerimiskindlus ja seda ei tohi tagasiulatuvalt muuta.

Lõpetuseks viitan Riigikohtu 16.3.2010 otsuses nr 3-4-1-8-09 välja öeldud põhimõttele, et õiguskindluse põhimõte tähendab muuhulgas  seda, et uute regulatsioonide jõustamiseks tuleb ette näha mõistlik aeg, mille jooksul adressaadid saaksid uute normidega tutvuda ning oma tegevuse vastavalt ümber korraldada. Õiguskindlusele vastab olukord, kus riik ei kehtesta uusi regulatsioone meelevaldselt ja n.ö üleöö.

 

 

Moonika Kukke

Advokaadibüroo GLIMSTEDTEnergiaõiguse advokaat

Autor: Advokaadibüroo GLIMSTEDT energia- ja keskkonnaõiguse blogi